政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。
近日，省政府办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》提出8方面25条措施，在突出政府引导和政策定位、提升基金市场化运作水平、规范管理防范风险等方面进行了规范、细化和创新。
《实施意见》有哪些看点？
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河南省人民政府办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见
豫政办〔2025〕44号
各省辖市人民政府，济源示范区、航空港区管委会，省人民政府有关部门：
为构建更加科学、高效的政府投资基金(以下简称基金)管理体系，促进我省基金高质量发展，根据《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》(国办发〔2025〕1号)等文件精神，经省政府同意，现结合我省实际，提出如下实施意见，请认真贯彻落实。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，切实落实习近平总书记在河南考察时的重要讲话精神和关于河南工作的重要论述，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持和加强党的全面领导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。突出政府引导和政策性定位，聚焦省委、省政府战略部署，坚持市场化、法治化、专业化原则，持续深化改革，统筹优化基金布局，营造良好发展生态，科学控制风险，提升运作质效，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的基金高质量发展格局。
二、找准定位，服务发展大局
(一)明确基金定义。基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。政府出资主要通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。政府采用注资国有企业方式设立基金，明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上按照政府出资有关要求管理。
(二)精准把握基金定位。基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，重点围绕传统产业转型升级、创新创业、新兴产业培育和未来产业布局等，吸引带动更多社会资本，支持形成以新质生产力为先导、战略性新兴产业为主导、传统产业为支撑的现代化产业体系。落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立基金。
(三)科学确定基金分类。基金要按照投资方向明确基金类别，主要分为产业投资类基金和创业投资类基金，也可根据发展需要设立天使基金、私募股权二级市场基金(S基金)、并购基金等。产业投资类基金要围绕我省重点产业重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目。创业投资类基金要主要围绕发展新质生产力支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技。创业投资类基金可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。
(四)加强规划管理和引导。省财政部门要会同发展改革等部门结合国家及我省发展规划等，综合考虑地方财力、产业资源基础、债务风险等情况，找准定位，统筹规划管理基金，加强对各地设立基金的指导。省发展改革部门要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，引导各地、各部门围绕当地和行业产业发展实际调整基金布局，防止重复投资和产能过剩。各基金要根据基金设立政策目标、投资策略和运作情况，制定年度发展计划。
(五)大力发展长期资本、耐心资本、战略资本。基金存续期可结合产业发展规律和企业生命周期特点灵活设置。产业投资类母基金存续期最长为15年，创业投资类母基金存续期最长为20年，采用直接投资模式的基金存续期最长为10年。合理确定基金投资期和退出期，退出期不得进行投资。财政部门根据需要设立的基金出资主体不受上述时间限制。
三、加强统筹，优化基金布局
(六)规范基金设立审批。基金按照部门提议、科学论证、政府决策的程序设立。财政部门或有关行业主管部门提出基金发起设立建议，组织开展可行性调研并形成报告，经财政部门组织研究论证后，由财政部门或财政部门会同行业主管部门拟定基金设立方案，报同级政府批准。县级政府原则上严控新设基金，财力较强、具备特色资源禀赋的县(市、区)确需发起设立的，经本级政府批准后，要报所属省辖市政府审批。县(市、区)仅作为出资人参与基金出资的，无需报所属省辖市政府审批。严控县级政府新设基金管理人。
(七)加强财政出资预算管理。政府出资设立基金，由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。根据基金出资计划，安排政府出资资金，按规定纳入政府预算管理，报本级人大或常委会批准，加强年度预算安排与基金出资的衔接。财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。严禁各地通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。
(八)市场化遴选基金管理人。对采取安排资金并委托国有企业出资和注资国有企业出资方式设立的基金，财政部门根据国有企业的主营业务特点和基金定位选择受托管理机构，将基金的受托管理费与绩效评价等挂钩。原则上采取市场化方式遴选确定基金管理人，其应具备与基金运作相适应的募资能力、专业能力、投资能力和管理能力，具有股权投资或相关基金管理经验、符合要求的投资管理业绩。确定基金管理费要科学论证，一般以实缴出资或实际投资金额为计算基础，并根据基金运作不同阶段合理确定。基金存续期满后不得收取管理费。
四、激发活力，提升运作质效
(九)优化基金投资方式。基金可采取直投项目或母子基金方式。直投项目可根据不同类别的投资对象，以股权和优先股、可转换优先股、可转换债券等方式对未上市企业进行投资，或通过参与上市公司并购重组、定向增发、战略配售、协议转让和大宗交易等方式进行股权投资。鼓励创业投资类基金采取母子基金方式，子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。
(十)放宽基金返投要求。返投我省比例原则上不低于政府出资额，结合基金具体情况可适当降低或取消返投比例要求。放宽返投认定标准，将基金直接、间接和引导带动投资我省的企业和项目纳入返投认定范围。财政部门要会同相关行业主管部门规范返投认定标准、加强返投监测，引导和激励基金更好服务我省产业发展和创新创业。
(十一)明确投资比例要求。基金通过市场化方式筛选项目，对投资项目原则上参股不控股，对同一投资项目累计投资不超过基金的20%。为落实党委、政府重大战略部署设立的并购基金和专项基金，经财政部门批准后不受上述限制。
(十二)提高资金使用效益。发挥基金跨周期和逆周期调节作用，在需要长期布局的领域，可采取接续投资、滚动投资等方式确保投资延续性。经政府批准，收回的政府出资和归属于政府的投资收益等可继续用于基金发展。
五、加强管理，防范运作风险
(十三)严肃财经纪律。加强基金从业人员法律、法规及职业道德教育、培训和管理。强化财会监督和审计监督，严防财务造假。受托管理机构要建立财政资金专户(专账)，对财政资金专账核算、专款专用。要选择在中国境内具有基金托管业务资质的金融机构托管基金，托管机构要依法履行托管职责，定期向出资人提交托管报告。基金要定期向出资人和行业主管部门报送运作管理情况、财务报告、重大事项等信息。基金从业人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、利用职务便利索取或收受他人财物的，依法依规给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(十四)防范关联交易等风险。基金要强化内控管理，依法保障出资人权益。基金管理人要建立健全关联交易管理制度、廉政风险防控体系，不得以基金财产与关联方进行不正当交易或利益输送。关联交易投资前要取得全体投资者或投资者认可的决策机制决策同意，投资后要及时向投资者充分披露信息。
(十五)规范基金延期审批。基金一般应当存续期满终止，终止后要及时组织清算，延长工商登记营业期限由基金合伙人或股东会自主决策。基金确需延长存续期，延期后投资期或存续期超过基金方案规定期限的，报同级政府审批，县(市、区)设立的基金经本级政府批准后，报所属省辖市政府审批；延期后投资期和存续期不超过基金方案规定期限的，由基金合伙人或股东会自主决策。子基金存续期到期日不得晚于母基金最后到期日，行业监管规则另有规定的除外。
(十六)加强基金监督管理。基金设立后要按规定在财政部门统一报表系统、发展改革部门信用信息登记系统备案。基金募集完毕后要在中国证券投资基金业协会私募基金系统办理基金备案手续，主动接受有关部门监管。有关部门可通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式促进基金合规运作。
(十七)强化基金绩效管理。基金要合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。要注重基金的整体性，不单独针对子基金或具体项目进行绩效评价。各级财政部门要会同有关部门对基金实施全过程绩效管理，必要时可引入第三方专业机构。要综合采取调整管理费、超额收益分配、收益让渡等措施加强绩效评价结果应用，体现激励约束，切实发挥绩效评价作用。
六、优化退出，畅通循环机制
(十八)拓宽退出渠道。基金要在收益分配、损失分担等方面公平维护出资人利益，保护社会资本合法权益。鼓励发展S基金、并购基金等，探索设立省级S基金、并购基金，推动建立S基金交易流程和评估体系，研究建立非现金分配、转让、划转等退出机制。完善多层次资本市场体系，支持申请私募股权和创业投资份额转让试点，推动区域性股权市场规则对接、标准统一，拓宽基金退出渠道。
(十九)鼓励提前退出。支持基金非财政出资人提前购买政府出资份额，可在基金章程或合伙协议中约定，对完成政策目标的基金，在基金设立后3年内(含3年)购买的，政府出资部分可以不低于原始出资额转让；在3—5年内(含5年)购买的，可以不低于政府原始出资额和从基金设立之日起按照转让时同期人民币存款基准利率计算的收益之和转让；5年以上购买的，政府出资部分按照市场化方式确定。
(二十)规范估值管理。政府出资部分要按照章程或合伙协议约定的条件退出；没有约定的要依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格。基金按照市场惯例对外投资或转让所持股权、基金份额，要科学、合理进行评估或估值，必要时要聘请专业机构对相关标的进行评估或估值，基金管理机构要制定估值项目管理制度。
(二十一)及时进行清算。基金要在解散事由出现时按照相关规定成立清算组进行清算，清算组要制定清算方案，清算结束后制作清算报告，申请基金注销税务登记、工商登记、基金备案等。清算组成员怠于履行清算职责给基金造成损失的，因故意或重大过失给债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。
七、深化改革，优化发展生态
(二十二)持续推进涉企财政专项资金基金化改革。深入推进基金市场化改革，改进涉企财政专项资金分配方式，对符合基金化改革发展方向的财政专项资金，鼓励通过基金管理等市场化运作模式，推动有效市场和有为政府更好结合，发挥撬动社会资本杠杆作用，提高财政资金使用效益。
(二十三)推动存量基金整合优化。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。投资领域明显交叉重合、政策效应不明显、募资投资进展缓慢的存量基金，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，可以通过设立产业投资类母基金和创业投资类母基金、优化基金方案等方式，推动存量基金整合优化。
(二十四)建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。按照鼓励创新、宽容失败的原则，探索建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，财政部门要会同相关部门研究完善免责认定标准和流程，对依法合规充分履行决策程序、勤勉尽责且未牟取非法利益的投资项目出现损失的，免于追究相关单位和个人责任。财政部门要会同相关部门区分不同类别基金，合理确定容亏比例。
(二十五)强化让利和对外合作。基金清算后，财政部门根据基金方案和绩效评价结果，可对基金管理机构和其他出资人进行让利，最多可让利财政出资净收益的100%。积极与国家级基金和知名基金管理机构开展合作，与中央财政、国家级基金合作设立基金的按照国家有关规定执行。开展金融资产投资公司直接股权投资试点，推动保险公司、资产管理公司参与基金。加强基金与各类金融机构协同联动，创新推动投、贷、保联动。
八、加强组织保障
财政部门履行政府出资人职责，要会同行业主管部门加强项目征集。发展改革部门负责基金信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门加强对基金投向的指导评价。市场监管部门负责建立基金注册、变更、注销等工商登记备案“绿色”通道，简化基金登记备案流程。加强省、市、县三级协同联动，充分挖掘和梳理产业项目，着力发挥基金投资效能。要加强信息共享和沟通协调，形成工作合力，推动解决基金发展中的问题。要充分尊重基金发展规律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。
凡与本实施意见规定不一致的，以本实施意见规定为准。
河南省人民政府办公厅
2025年9月4日
看点一：发展壮大耐心资本
河南省财政厅政府投资基金管理办公室有关负责人介绍，要发展壮大耐心资本，基金存续期可结合产业发展规律和企业生命周期特点灵活设置。
《实施意见》明确，产业投资类母基金存续期最长为15年，创业投资类母基金存续期最长为20年，采用直接投资模式的基金存续期最长为10年。合理确定基金投资期和退出期，退出期不得进行投资。
看点二：采取市场化方式遴选确定基金管理人
《实施意见》提出，采取市场化方式遴选确定基金管理人，其应具备与基金运作相适应的募资能力、专业能力、投资能力和管理能力，具有股权投资或相关基金管理经验、符合要求的投资管理业绩。
此外，确定基金管理费要科学论证，一般以实缴出资或实际投资金额为计算基础，并根据基金运作不同阶段合理确定，基金存续期满后不得收取管理费。
看点三：不得以基金财产与关联方进行不正当交易或利益输送
“政府投资基金要强化内控管理，依法保障出资人权益。”该负责人表示。
《实施意见》明确，基金管理人要建立健全关联交易管理制度、廉政风险防控体系，不得以基金财产与关联方进行不正当交易或利益输送。关联交易投资前要取得全体投资者或投资者认可的决策机制决策同意，投资后要及时向投资者充分披露信息。
看点四：鼓励发展S基金、并购基金等
针对当前政府投资基金在退出过程中存在的难点、堵点问题，《实施意见》提出，拓宽基金退出渠道。鼓励发展私募股权二级市场基金(S基金)、并购基金等。完善多层次资本市场体系，支持申请私募股权和创业投资份额转让试点，推动区域性股权市场规则对接、标准统一。
鼓励提前退出。支持基金非财政出资人提前购买政府出资份额，可在基金章程或合伙协议中约定，对完成政策目标的基金，在基金设立后3年内(含3年)购买的，政府出资部分可以不低于原始出资额转让；在3—5年内(含5年)购买的，可以不低于政府原始出资额和从基金设立之日起按照转让时同期人民币存款基准利率计算的收益之和转让；5年以上购买的，政府出资部分按照市场化方式确定。
看点五：采取市场化方式确定转让价格
《实施意见》明确，政府出资部分要按照章程或合伙协议约定的条件退出，没有约定的要依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格。
基金按照市场惯例对外投资或转让所持股权、基金份额，要科学、合理进行评估或估值，必要时要聘请专业机构对相关标的进行评估或估值，基金管理机构要制定估值项目管理制度。
看点六：不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据
为解决基金管理人不敢投、不敢退、怕担责等问题，该负责人介绍，《实施意见》明确建立健全容错机制，鼓励政府投资基金更好发挥作用，提高投资效率。
《实施意见》提出，遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。按照鼓励创新、宽容失败的原则，探索建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，对依法合规充分履行决策程序、勤勉尽责且未牟取非法利益的投资项目出现损失的，免予追究相关单位和个人责任。
看点七：最多可让利财政出资净收益的100%
据介绍，基金清算后，财政部门根据基金方案和绩效评价结果，可对基金管理机构和其他出资人进行让利，最多可让利财政出资净收益的100%。
同时，积极与国家级基金和知名基金管理机构开展合作，开展金融资产投资公司直接股权投资试点，推动保险公司、资产管理公司参与基金。加强基金与各类金融机构协同联动，创新推动投、贷、保联动。
