近日，网上一则“公职人员下班兼职送外卖”新闻引发社会公众热议。党员领导干部、公职人员能否兼职从事副业、是否违反党的纪律和相关法律法规，可作如下分析。
一、党员领导干部、公职人员身份的界定
公职人员的范围包含党员领导干部。党内法规对党员领导干部兼职作出专项规定，所以对于兼具党员领导干部身份的公职人员，应当同时受到党内法规、国家法律法规双重约束。
“党员领导干部”是指担任领导干部职务的中国共产党党员，系党内重点管理对象。按照中央纪委国家监委的答复，“党员领导干部”的范围主要包括以下三部分：一是党政机关中的“党员领导干部”，包括党的机关、人大机关、政协机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理的单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务(推行公务员职务与职级并行制度后，副调研员非领导职务套改为四级调研员职级)的中共党员。二是国有企业中的“党员领导干部”，包括大型、特大型国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)领导班子，以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的中共党员。三是事业单位中的“党员领导干部”，包括事业单位(未列入参照公务员法管理范围)领导班子和其他六级以上管理岗位的中共党员。此外，已退出上述领导职务、但尚未办理退休手续的中共党员干部也属于党员领导干部的范围。
“公职人员”有狭义和广义两个层面。狭义的公职人员专指“行使公权力的公职人员”，核心判断点在于看其是否行使公权力、履行公务。《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二条规定，“本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员”。《中华人民共和国监察法》第三条规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”。监察法第十五条、监察法实施条例第四十条至第四十六条对“行使公权力的公职人员”类型进行划分，主要包括(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员；(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员。而广义的“公职人员”除包含“行使公权力的公职人员”外，一般还包括事业单位中管理岗位之外的专业技术岗位和工勤技能岗位两类人员，可以将其列为“不行使公权力的公职人员”。比如，2018年1月20日印发的《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》第十三条规定，“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。这里的“公办中小学教师”实际上就是事业单位中的专业技术岗，其在学校不属于管理岗、不行使公权力，但仍然被认定为公职人员。
二、党员领导干部违规兼职的认定
《中国共产党纪律处分条例》第一百零三条规定，“违反有关规定从事营利活动，有下列行为之一，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：……违反有关规定在经济组织、社会组织等单位中兼职，或者经批准兼职但获取薪酬、奖金、津贴等额外利益的，依照第一款规定处理”。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第二条规定，“禁止私自从事营利性活动。不准有下列行为：……(五)违反规定在经济实体、社会团体等单位中兼职或者兼职取酬，以及从事有偿中介活动”。由上可知，对党员领导干部兼职要求主要体现在以下两方面：(1)可以兼职，但应当经过批准、不能违反有关规定；(2)经过批准兼职的，不能获取额外利益。
那么，党员领导干部兼职应当遵循哪些规定呢？《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》第十四条规定，《廉政准则》第二条第五项所称“违反规定”，是指违反《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(中办发〔1998〕17号)，中共中央纪委、中共中央组织部《关于退出现职、接近或者达到退休年龄的党政领导干部在企业兼职、任职有关问题的意见》(中组发〔2008〕11号)等有关党员领导干部兼职或者兼职取酬、从事有偿中介活动的规定。所以，实践中判断党员领导干部是否存在违规兼职，主要根据以上规定研判。
三、公职人员违规兼职的认定
(一)行使公权力的公职人员
1.公务员及参公管理人员。监察法第十五条第(一)款、监察法实施条例第四十一条、公务员法第二条对公务员的范围作出界定。针对公务员的兼职问题，公务员法第四十四条规定，“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬”。第五十九条规定，“公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：……(十六)违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；不得违规兼职，经批准兼职不得领取报酬”。由上可知，对公务员的兼职要求主要体现在以下两方面：(1)可以兼职，但应当经过批准、不能违反有关规定；(2)经批准兼职的，不得领取报酬。那么公务员兼职应当遵循哪些规定呢？需要结合岗位、行业等具体问题具体分析。另根据中共中央组织部、人事部关于印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见的通知》规定，“工会、共青团、妇联等21个人民团体和群众团体机关中，除工勤人员以外的机关工作人员，列入参照公务员法管理的范围”，故参公管理人员兼职问题参照公务员管理。
2.事业单位从事公务或从事管理的人员。监察法第十五条第(二)款和第(四)款、监察法实施条例第四十二条、第四十四条，对该部分人员构成作出规定，主要是指事业单位中从事公务的人员，比如疾控中心、医保中心、扶贫站、网信办、工程公路管理所、高校科研单位等从事公务或管理的人员。该部分群体能否兼职、如何兼职不能一概而论，可按人员级别分类适用。(1)事业单位中相当于县(处)级以上党员领导干部兼职规定适用党员领导干部相关要求。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第十五条规定，“本准则适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中县(处)级以上党员领导干部；人民团体、事业单位中相当于县(处)级以上党员领导干部”。(2)事业单位其他行使公权力的公职人员，一般包括相当于县(处)级以上非党员领导干部，科级以下党员干部及非党员干部，或临时从事相关公共管理活动的人员。应当按照《事业单位工作人员处分规定》第十九条规定规范兼职行为，可参照“不行使公权力的公职人员”予以规范，详见下文论述。
3.国有企业管理人员。监察法第十五条第(三)款、监察法实施条例第四十三条、《国有企业管理人员处分条例》第二条对国有企业管理人员的范围作出界定。针对国有企业管理人员的兼职问题，《国有企业管理人员处分条例》第二十一条规定，“国有企业管理人员有下列行为之一的，依据公职人员政务处分法第三十六条的规定，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除：……(四)经批准兼职，但是违反规定领取薪酬或者获取其他收入”。由上可知，对国有企业管理人员的兼职要求主要体现在以下两方面：(1)可以兼职，但应当经过批准、不能违反有关规定；(2)兼职后可以领取薪酬或获取其他收入，但不能违反有关规定。这里的规定，主要是指《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，要具体问题具体分析。国有企业的一般员工兼职不在此处限制之列，但仍应当符合地区、行业、系统、单位的相关规定。
4.基层群众性自治组织中从事管理的人员。监察法第十五条第(五)款、监察法实施条例第四十五条对基层群众性自治组织中从事管理的人员范围作出界定，比如村支书、村委会主任等。国家层面对该部分人员的兼职没有明确限制，开展兼职的核心是避免利益冲突、确保职务廉洁性，可结合《农村基层干部廉洁履行职责规定》参考适用。比如村干部不能承揽本村范围内的工程，不能借身份与民争利、欺压百姓，开展副业必须遵纪守法等。有的地方性法规和地方政府规章作出了限制性规定，如《浙江省村级组织工作规则(试行)》第十五条第二款规定，“村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村经济合作社班子成员本人及其近亲属、近姻亲属均不得参与本村建设工程和项目的投标、承包”。
5.其他依法履行公职的人员。监察法第十五条第(六)款、监察法实施条例第四十六条对其他依法履行公职的人员范围作出界定，比如人民陪审员、协警辅警等。该部分人员能否兼职，也要具体情况具体分析。首先看有无明确的禁止性规定，比如人民陪审员法第六条规定，“律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者不能担任人民陪审员”，因此人民陪审员不得兼任上述职务。其次，在无明确禁止性规定情况下，应当判断兼职行为是否影响公正履职、影响职务廉洁性。比如辅警在辖内安保公司、驾校等管理服务领域的经营企业担任管理职务，有可能构成违规兼职。
(二)不行使公权力的公职人员
如上所述，对公职人员的划分除包括“行使公权力的公职人员”，还包括“不行使公权力的公职人员”，该部分群体主要指事业单位中管理岗位之外的专业技术岗位和工勤技能岗位两类人员。针对该部分人员的兼职问题，《事业单位工作人员处分规定》第十九条作出原则性规定，“有下列行为之一的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予降低岗位等级处分；情节严重的，给予开除处分：……(六)违反国家规定，从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的”。“事业单位其他行使公权力的公职人员”兼职问题可以参照适用。由上可知，兼职要求主要体现在以下两方面：(1)可以兼职，但应当经过批准、不能违反国家规定；(2)兼职后可以领取报酬，但不能违反国家规定。
至于“国家规定”包括哪些情形，需要具体问题具体分析，并根据身份、职务、行业、兼职行为性质，是否可能影响正确履职、公正履职等进行综合判断。以高校法学教师兼职担任律师为例，《中华人民共和国律师法》第十二条规定，“高等院校、科研机构中从事法学教育、研究工作的人员，符合本法第五条规定条件的，经所在单位同意，依照本法第六条规定的程序，可以申请兼职律师执业”。高校法学教师兼任律师首先应当符合律师法要求、不能违反国家规定；其次，兼职担任律师不能影响正常的教育教学活动；第三，兼职担任律师应当经所在单位批准、履行相关手续。另根据《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》等文件政策，国家支持和鼓励事业单位专业技术人员兼职创新或者在职创办企业等，在符合文件精神并履行相应手续的情况下，此类人员开展兼职不属于违纪违法。
